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一、引言

隨著改革的不斷深入，一方面城投公司正在走出作為政府融資平臺的道路向市場化、多元化的方向上進行轉型，另一方面其在多元化轉型過程中面臨的管控問題卻是一個極具現(xiàn)實意義的話題。本文從城投公司的業(yè)務成熟度入手對多元化戰(zhàn)略下城投公司的業(yè)務進行分層來對相應的管控問題進行具體分析，并提出合理的對策建議用以解決具體的管控問題。

二、多元化戰(zhàn)略對于城投公司的現(xiàn)實意義

城投公司作為政府融資平臺具有重要意義，但是隨著市場環(huán)境轉變下城投公司所出現(xiàn)的問題使市場化改革成為其必然的選擇，而多元化戰(zhàn)略是城投公司進行市場化改革比較好的切入點。

第一，城投公司能夠利用政府資源更容易的進入優(yōu)勢行業(yè)。特別是對于資源型行業(yè)，城投公司的資源獲取能力讓其擁有相對較低的進入壁壘；

第二，城投公司往往更多承擔政府工程項目的融資、代建等工作，因此在這種單一業(yè)務的情況下會造成其“造血功能”的缺失，多元化戰(zhàn)略讓城投公司有更多的選擇去進入效益更好的市場；

第三，多元化戰(zhàn)略有助于城投公司的市場化改革。在鞏固自身業(yè)務的基礎上開展各類市場化業(yè)務或產(chǎn)品可以作為城投公司市場化轉型的第一步，并且多元化戰(zhàn)略下的城投公司在資本市場中有更好的融資表現(xiàn)。

三、多元化戰(zhàn)略下城投公司的管控問題分析

基于上述多元化戰(zhàn)略對于城投公司的現(xiàn)實意義，在市場化轉型過程中的城投公司采用多元化戰(zhàn)略勢在必行。可以預見轉型必然會帶來一系列問題的出現(xiàn)，因此為了對問題進行具體分析，將多元化戰(zhàn)略下城投公司的業(yè)務由業(yè)務成熟度入手分為成熟期業(yè)務、發(fā)展期業(yè)務、特殊業(yè)務三種，如圖1所示，并結合實際情況對相應的管控問題進行分析。

圖1 城投公司業(yè)務分層圖

1、多元化戰(zhàn)略下城投公司成熟期業(yè)務的管控問題分析

成熟期業(yè)務在多元化戰(zhàn)略下城投公司的業(yè)務組成中屬于核心地位，其往往作為城投公司的主營業(yè)務、立身之本處在市場競爭中較優(yōu)勢的地位，并能為城投公司提供較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流，驅動城投公司的持續(xù)發(fā)展。因此，對于成熟期業(yè)務的管控問題不在于其自身的業(yè)務發(fā)展情況，而在于對市場環(huán)境、政策環(huán)境等多方面的外部因素影響的產(chǎn)業(yè)退出風險。

以某城投公司為例，其成熟期業(yè)務主要為建筑業(yè)務，包括房地產(chǎn)業(yè)務、城市基礎設施建設等方面，而該業(yè)務易受到政策環(huán)境、經(jīng)濟周期等方面的影響而造成產(chǎn)業(yè)衰退現(xiàn)象，這類不可控的風險是成熟期業(yè)務難以消除的。但這類風險是可以通過優(yōu)秀的管控方法進行規(guī)避的，即采用戰(zhàn)略管控模式。具體的建議有以下幾點：

(1)采用戰(zhàn)略管控模式對成熟期業(yè)務進行管理，要求城投公司在不干預成熟期業(yè)務正常發(fā)展的前提下，對成熟期業(yè)務進行戰(zhàn)略布局，包括產(chǎn)業(yè)鏈延伸、業(yè)務拓展以及在必要時的業(yè)務轉型升級甚至淘汰。

(2)在采用戰(zhàn)略管控模式的前提下，城投公司應建立較強的風險管理意識，并積極主動地發(fā)現(xiàn)當前宏觀環(huán)境下成熟期業(yè)務可能發(fā)生的風險，才能提前進行戰(zhàn)略布局對相應的風險進行有效規(guī)避。

(3) 把控成熟期業(yè)務的財務管理職能。成熟期業(yè)務相對具備較為成熟的財務管理體系，能夠實現(xiàn)將其財務管理職能上升到城投公司自身的財務體系當中，進而達到城投公司對成熟期業(yè)務財務管理職能的把控，并在不影響其業(yè)務經(jīng)營活動正常開展的前提下實現(xiàn)集團對成熟期業(yè)務的有效管控。

(4) 成熟期業(yè)務是城投公司發(fā)展的立身之本，因此對于成熟期業(yè)務的重大決策城投公司必須具有絕對的話語權，這一點可以通過配置董事會、監(jiān)事會等治理結構來實現(xiàn)。并且成熟期業(yè)務子公司董事長需由城投公司副總經(jīng)理兼任，以確保子公司的絕對可控。

2、多元化戰(zhàn)略下城投公司發(fā)展期業(yè)務的管控問題分析

發(fā)展期業(yè)務在多元化戰(zhàn)略下城投公司的業(yè)務組成中屬于培育地位，其特點是具有一定的發(fā)展?jié)摿?、有效業(yè)務模式尚未完全建立、盈利情況不穩(wěn)定或未能盈利等。實質上發(fā)展期業(yè)務一般為正處于探索期的業(yè)務，尋求適用于其業(yè)務特性的發(fā)展路徑，在這一階段往往具有較多的可能性的同時也代表著需要企業(yè)資源的傾斜來激活這種可能性，因此在發(fā)展期業(yè)務的管控上需采取分權的方式賦予其發(fā)展活力。

以目前部分縣級城投公司為例，根據(jù)目前國家推行的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并結合現(xiàn)階段我國居民旅游豐富性要求的提高進而造就了龐大的鄉(xiāng)村旅游市場，因此眾多縣級城投公司積極投入到了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的建設當中，可以看出鄉(xiāng)村旅游業(yè)便是眾多縣級城投公司典型的發(fā)展期業(yè)務。旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)的特點有其需要大量的資本做推動、投資回收期較長、產(chǎn)業(yè)退出風險高，同時縣級城投公司通常不具備旅游產(chǎn)業(yè)的運營經(jīng)驗會造成一定的進入壁壘?；谝陨蠁栴}的出現(xiàn)可以得出采用財務管控模式是比較適宜的方式。具體的建議有以下幾點：

（1）采用分權程度較高的財務管控模式對發(fā)展期業(yè)務進行管理，為發(fā)展期業(yè)務的管理者留出足夠權力空間開發(fā)發(fā)展期業(yè)務的可能性以實現(xiàn)對發(fā)展期業(yè)務最大程度的開發(fā)。

（2）在戰(zhàn)略管理方面，采用由發(fā)展期業(yè)務子公司負責的方式，讓發(fā)展期業(yè)務子公司自行確定未來的發(fā)展路徑，同時城投公司需參與其戰(zhàn)略制定過程，以確保城投公司整體戰(zhàn)略一致性。

（3）城投公司不負責發(fā)展期業(yè)務子公司的財務管理工作，僅對其預算、成本控制等關鍵節(jié)點做整體調控，并對其財務情況進行全面監(jiān)督。

（4）風險管理工作同戰(zhàn)略管理一致由發(fā)展期業(yè)務子公司自行開展，城投公司負責對整體風險進行把控。

（5）可以積極與具有豐富業(yè)務運營經(jīng)驗的社會資本方開展合作，一方面在一定程度上起到了規(guī)避產(chǎn)業(yè)退出風險的目的，另一方面可以由社會資本方利用行業(yè)經(jīng)驗引導發(fā)展期業(yè)務快速成型。城投公司本身不參與其業(yè)務運營過程，但是需在合作公司中保證控股以確保城投公司對重大事項的決定權，并由城投公司對董事會、監(jiān)事會的人員結構進行配置。合作公司董事長由城投公司副總經(jīng)理兼任，但不會對具體業(yè)務開展工作進行干預。

（6）在城投公司獨立開展發(fā)展期業(yè)務的情況下，需聘請具備較強專業(yè)能力以及行業(yè)運營經(jīng)驗的人選任職發(fā)展期業(yè)務子公司的總經(jīng)理職位，用專業(yè)的人管專業(yè)的事，與上面相同的是仍由城投公司對董事會、監(jiān)事會的人員結構進行配置，并且發(fā)展期業(yè)務董事長由城投公司副總經(jīng)理兼任。

3、多元化戰(zhàn)略下城投公司特殊業(yè)務的管控問題分析

城投公司特殊業(yè)務，如咨詢業(yè)務、投資業(yè)務、金融業(yè)務等，其不僅服務于市場，同時也為城投公司自身提供服務，但其具有一定的復雜性不能通過業(yè)務成熟度來對其進行具體的區(qū)分。在這里僅針對多元化戰(zhàn)略下城投公司特殊業(yè)務中的金融服務的管控問題進行具體分析。

金融業(yè)務可以作為城投公司發(fā)展的重要催化劑。較為顯著的例子有：產(chǎn)業(yè)投資基金可以通過對市場化公司的控股實現(xiàn)城投公司多元化戰(zhàn)略的布局，豐富城投公司的業(yè)務范疇，從而提升城投公司抵御市場風險的能力；供應鏈金融為發(fā)展期業(yè)務的活化提供了新的發(fā)展路徑，并能夠刺激成熟期業(yè)務的二次發(fā)展。總的來說金融業(yè)務具備為城投公司注入活力的功能，且其可以通過對多元化產(chǎn)業(yè)的布局、資本的投入量等方式使活力注入達到可控狀態(tài)，因而金融業(yè)務對城投公司的發(fā)展尤為重要，應采用運營管控模式將金融業(yè)務的發(fā)展與城投公司緊密聯(lián)系起來。

四、多元化戰(zhàn)略下城投公司三種業(yè)務的比較與關聯(lián)

通過前文對多元化戰(zhàn)略下城投公司三種業(yè)務的管控問題分析，從各業(yè)務獨立的視角給出了相應的管控方式以及對策建議。接下來對三種業(yè)務的管控方式進行橫向比較，同時通過三種業(yè)務之間的關聯(lián)闡明城投公司視角下相應的管控方式變化。

1、比較

首先對多元化戰(zhàn)略下城投公司三種業(yè)務的獨立管控方式進行橫向對比，如下表所示?？梢钥闯鋈咧g具有較大的差異化，特別是在發(fā)展目標、戰(zhàn)略管理以及風險管理的維度上，這是三種業(yè)務本身的差異性導致的，影響差異性的因素包括市場環(huán)境、政策環(huán)境、行業(yè)發(fā)展情況、業(yè)務發(fā)展情況等多方面因素。

2、關聯(lián)

從實際意義出發(fā)，業(yè)務的開展是動態(tài)的、可持續(xù)的過程，因此三種業(yè)務的關聯(lián)亦是隨著其發(fā)展情況而改變的隨之管控方式也應發(fā)生變化。如下圖2所示，成熟期業(yè)務與發(fā)展期業(yè)務兩者既相互促進、協(xié)同又相互升級、轉化，并且成熟期業(yè)務可能會被淘汰，但又會有新的發(fā)展期業(yè)務開展，特殊業(yè)務為兩者提供支持的同時又因其業(yè)務發(fā)展方向及發(fā)展情況而橫跨業(yè)務成熟度的由高到低，具有一定復雜性，總的來說可以由圖中看出多元化戰(zhàn)略下城投公司的業(yè)務具有動態(tài)變化的特征。從而在工作開展的過程中應深度衡量業(yè)務的內外部環(huán)境以準確評估業(yè)務所處階段進而確定適合該業(yè)務發(fā)展的管控方式。最終形成城投公司多層次差異化的管控方式。

圖2 多元化戰(zhàn)略下城投公司三種業(yè)務的關聯(lián)圖

五、總結與展望

多元化戰(zhàn)略下城投公司的管控方式具有一定的復雜性，在進行選擇時需全面考慮多方面因素對其業(yè)務造成的影響，并且針對不同的業(yè)務模式需采取不同的管控方式或者是不同管控方式的結合，筆者在這里針對業(yè)務成熟度對多元化戰(zhàn)略下城投公司的業(yè)務進行劃分并不是唯一的方式，但無論采用何種劃分方式對于多元化戰(zhàn)略下城投公司的管控都應采取以業(yè)務模式為區(qū)分手段的多層次差異化管控方式，最終實現(xiàn)城投公司的多元化協(xié)同、市場化競爭的目標。